xx市法院关于开展诉调对接工作的调研报告
2007年，党的十七大提出了“深化司法体制改革”的战略任务，并将建立健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制纳入到该项改革中。随后，最高法院跟进出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发［2009］45号），以充分发挥人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的积极作用，促进各种纠纷解决机制的发展。近年来，xx市人民法院一直以上述文件为指导，将建立健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制作为深入学习实践科学发展观的一项重大举措，当作人民法院工作的重要内容和目标，围绕“社会矛盾化解”，及时调整了工作思路，大胆改革，狠抓调解，在构建矛盾化解多元化机制上工作成效显著。我院该项工作有关情况介绍如下：
一、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制工作情况综述
自2008年以来，在院长江义顺同志的直接牵头领导下，我院认真组织调研论证，内外并修，稳妥推进。截止2010年底，我院已在内部构建起贯穿诉前、庭前、庭中、庭后、庭外和执行的全程调解“全效”机制；在外部搭建起覆盖县、乡、村三级立体矛盾纠纷化解网络。目前，xx市已呈现出小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交的矛盾化解良好态势。
（一）苦练内功，多调少判，建立全效调解机制。我院根据各类案件和审判程序各个环节的不同特点，探索总结出一整套从案件立案到执行的“全过程、全方位、无缝隙”的调解工作方法，并在全院推广实践。首先，严把立案关，强化诉前调解。在立案审查环节，针对一些不是很尖锐，通过人民调解或行政调解更有利于化解的矛盾纠纷，法官主动与相关部门及基层组织联系，引导当事人通过有关部门和村组、社区组织协调等途径分流化解。对分流化解不了，又符合立案条件的民商事案件，充分利用法定的七天立案审查期限，由调解室、人民法庭开展立案前调解工作，并适时进行三调联动。这样双方当事人无需请诉讼代理人，无需繁琐的诉讼程序，无需调查取证，同样可以在法官的主持下阐明诉求，明辨是非，妥善解决纠纷，既节省了司法资源，又为当事人节省了大量的人力、财力和物力。通过诉前调解，每案至少为双方当事人各节省诉讼支出上千元。三年来，我院就诉前调解案件359件，累计为群众节约诉讼支出百余万元。其次，做好“庭”前事，确保庭前调解效果。改变过去案件立案下达通知后法官不理不探，静等开庭审判的做法，在案件开庭前，紧紧抓住立案、送达环节，把调解与立案送达、证据交换及诉讼指导结合起来，对当事人愿意调解的，即时启动调解程序，了解矛盾症结，疏理整合调解资源，争取案件调解或撤诉结案，妥善把案件消化在开庭前。2010年，庭前调解结案137件，避免了对簿公堂，减少了矛盾激化。再次，苦练庭审功，强化庭中调解。在庭审中法官综合运用一系列调解工作新方法。如：“案件对比调解法”、“委托调解法”、“舆论助调法”等，使案件调解难度降到最低点。如安江纺织公司与蔡小勇等19件劳动争议案，双方当事人对立情绪非常大，这批案件如直接判决就有可能激化矛盾，造成群体性越级上访，经过院长及分管院领导、审判人员反复上门做调解工作，“因案制宜”运用各种调解技能，最后当事人为法官的真诚所打动，19件案件全部得以圆满调解结案。最后，把握庭后时，实现全程“无逢隙”。不放弃案件审理中任何一个调解的机会，对于一些开庭时矛盾激烈，调解本无望的案件，一次开庭又难以成功的，暂时实施“冷”处理，待当事人情绪冷静后，再做调解工作。如蒋富英诉向早德等占有物返还纠纷一案，尽管被告系原告之子，但是两次开庭都未能达成调解协议，在案件即将做出判决时，院领导得知情况后亲自到场进行庭外调解，最终促成调解成功并当庭兑现。近年来，我院调解全效机制已取得显著成效，民商事案件调解撤诉率逐年稳步上升，从2007年的52%到2008年的71%, 再到2009年的75.6%，一年一个台阶，2010年继续保持在70%以**位运行，遥遥领先于同级基层人民法院。
（二）减少诉讼，设立机构，率先开展诉前调解。早在2008年，我院就在全国法院系统中率先开展了诉前调解工作，制定了《《xx市人民法院调解工作实施办法》、《xx市人民法院立案前调解工作实施办法》等相关制度，并专门设立了与各审判庭并列的调解办公室，选派三名经验丰富、资历较深的法官专司诉前调解和指导人民调解工作。2010年，我院又将调解室与审判监督庭合署办公，不仅增强了调解室工作力量，更是形成了诉前调解与审判监督工作“首尾”相顾，相互促进的优势格局；另外，2010年6月我院花费上万元布置的“温馨调解室”正式投入使用，以营造良好的场地氛围，理顺当事人情绪，提高工作效率，受到了当事人的一致好评。在基层，一部分矛盾纠纷并非十分尖锐，但基层人民调解组织对群众来说缺乏**力和信服力，法院调解办公室的设立就使这些矛盾纠纷有了解决的去处。自设立以来，我院调解室已成功调处各类民商事纠纷200余件，参与协调、三调联动方式调处各类纠纷136件，诉讼前化解了大量矛盾及涉诉信访隐患；同时，调解室室的设立也促使我院调解撤诉率的大幅提升，大量案件经调解后或撤诉和解或调解结案，使大量不稳定因素得以消融，自2008年以来，我院无一起新增涉诉信访案件，也有效减轻了群众诉累。
（三）指导基层，方便群众，人民调解初显成效。近年来，xx市境内安江电站、托口电站、怀通高速等重点工程陆续开工建设，随之而来激发的各类矛盾纠纷涌入法院，本已紧张的司法资源更显窘迫。针对这一情况，我院及时调整了工作思路，以强化基层为途径，以依靠基层为目标，用群众自己的力量将矛盾纠纷及时化解在基层。2009年开始，我院试行强化指导人民调解工作，确定由调解室负责管理指导人民调解工作，各派出法庭配备兼职指导员。目前，我院已建立起涵盖xx市25个乡镇326个行政村25名司法员、869名人民调解员的信息资料库，并确立了互通情报和信息共享机制，使我院的工作更加贴近基层，更加了解社情民意。两年多来，我院与司法行政部门联合共在全市范围内开展人民调解员集中培训40余次，参训人员达2000余人次，免费发放资料3000余份，完成了对全市25个乡镇人民调解员的调解技能轮训，有效提升了基层人民调解员化解纠纷的能力和水平。同时，为确保人民调解协议的效力，我院目前正与司法局联合探讨建立调解协议司法确认制度，预计，今年内建立起相关规章制度。通过联系指导，人民调解员的调解能力得到了进一步增强，实现了多数矛盾纠纷的就地化解，有效减轻了人民群众的诉讼负担，累计为当事人至少节约诉讼费用50余万元，我院指导人民调解工作受到xx市委、政府的高度肯定赞赏，也得到了人民群众的热烈欢迎。同时，人民调解工作的有效开展也节约了大量司法资源，有效减轻了法院工作压力，在其他法院案件逐年增长的情况，我院不升反降，2009年较2008年进入诉讼程序的案件减少114件，下降了近10个百分点；2010年较2009年又下降了5个百分点。诉讼案件的减少，使法官有更多精力投入到案件质量上，我院司法状况考评2009年较2008年跃升61位，跻身全省先进行列，2010年已名列全省第19位。
（四）围绕难点，争取外援，适时开展“三调联动”。 针对一些涉及面广、人员多的复杂疑难案件，仅依靠法院一家之力难以化解的矛盾纠纷，我院积极争取外援，主动协商，充分发挥三调联动机制作用。一是重协商，加强与司法行政部门联系互动。2010年初，我院与xx市司法局召开了首次“诉调对接”联席会议，两家明确建立起联席会议制度和信息互通机制。至今，我院已与司法局召开联席会议3次，就诉调对接、三调联动、社区矫正等工作的不断深入和改进进行交流探讨。同时，联合出台了《关于进一步加强指导人民调解及三调联动工作的实施意见》，使xx市指导工作、三调联动工作有章可循，并有了明确的人员、机构、经费等保障条件。仅2010年，我院就运用“三调联动”方式处理案件149件，委托基层调解组织调解案件10件，指导基层调解组织调解案件49件，实现了司法调解“独角戏”到诉调对接“大合唱”的转变。如与司法行政部门、人民调解员成功联合成功调解了“远近闻名”的沅河镇十里村邱茂兴、李连秀夫妇告其子邱云成赡养纠纷一案，得到了当地政府及群众的大力赞赏。二是勤汇报，积极争取市委、人大、政府、政协的支持和帮助。如安江法庭在审理xx市第一酿酒厂清算工作组诉段宏安房屋租赁合同纠纷一案，市委书记、市长及相关市领导在案件审理过程中就多次与法院领导一同上门做当事人工作，使该案得以圆满调结。三是重沟通，力求各部门及基层组织的配合参与。主动与有关部门和基层组织联系沟通，在开庭时邀请基层组织负责人、人大代表、政协委员、廉政监督员参与旁听监督，配合法官做当事人工作。
二、工作开展中存在的不足与问题
一是诉调对接推进区域不平衡。在“发展经济是第一要务”的浓厚氛围下，诉调对接、法治环境作为发展经济软实力还没有成为基层干部的普遍共识，对接工作主要依靠法院推动，少数乡镇还停留在“会上、纸上、嘴上”，出现“剃头挑子一头热”的尴尬境况，因此衔接成效优劣相差甚远。调解队伍不能适应现实需要，一些农村社区人民调解员多为两委主要干部兼任，无暇顾及，出现很多引导甚至动员当事人走诉讼途径，以减少自身工作压力的不正常现象。
二是培训指导、宣传推广工作不深入。司法行政部门、人民法庭对调解组织的指导大多停留在个案的指导，缺乏宏观和系统的指导制度。民调效果和对接机制宣传力度不够，有些审判人员因要跟着质效评估数据“指挥棒”走，不愿花力气经常下基层推进和指导诉调对接，降低了当事人选择非诉方式解纷的意愿，实践中当事人接受人民调解的积极性不高。
三是人民调解协议确认形式不规范。对经人民调解、行政调解、行业调解达成的调解协议，双方当事人申请法院确认的，法院依法审查予以确认，赋予法律强制效力。目前各地法院做法缺乏统一格式，影响法院诉调衔接的严肃性和规范性。
三、进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的几点意见和建议
一、应当建立专门的机构负责诉讼与非诉讼相衔接机制的构建。一直以来，法院内部未设有从事调解工作以及指导和管理指导人民调解工作的专门或兼职机构，未能统筹安排整合利用各种资源，就**市法院系统而言，13家基层人民法院仅xx市人民法院设有专门的调解办公室，专门负责调解及其他非诉讼矛盾化解方式的相关工作开展，此种状况致使诉讼与非诉讼衔接机制工作开展相对较为混乱，工作成效参差不齐，难以达到协调统一的效果。
二、要有充分的经费保障。现各地法院特别是基层法院工作经费尚由地方财政保障，上级法院给予适当补助，经费预算大多是按人头和案件数量的多少进行核算分配的，而很大一部分非诉讼矛盾化解方式并不计入案件数中，由此而导致非诉讼方式结案的案件办案经费严重不足，经费的匮乏又很容易挫伤干警积极性，难以确保工作实效。同时，开展指导人民调解工作也需要花费大量人力物力，这都需要经费保障，但据了解，绝大多数法院经费预算中都未有此项工作的相应预算和支出。
三、加大宣传力度。目前，在大部分法院均已建立起诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷化解机制的各项相关制度，而这些制度大多却是“养在深闺无人识”的现状，群众对调解、仲裁等其他非诉讼矛盾解决方式知之甚少，从而导致一些不须经诉讼程序也能有效化解的矛盾都涌入到法院。如调解协议司法确认制度就鲜为人知晓，目前为止，我院还未受理过此类案件。
四、规范人民调解协议确认形式。上级法院对申请确认的“人民调解协议”，在依法审查后的确认形式，调研后进行统一规范，建议采用统一的格式文书，使赋予法律强制效力的调解协议，与法院司法文书一致，避免社会产生误解，提升司法公信力，使诉调衔接工作体现严肃性和规范性。
五、发挥典型示范辐射作用，加强业务培训，做好人才队伍的储备。选择开展诉调对接工作较好的乡镇、村社人民调解组织，召开经验推广现场会重点跟踪推进。加强与司法行政部门的沟通协作，细化对人民调解组织的指导、考核，及时向有关部门反馈考核情况，对人民调解组织建设薄弱的乡镇村社提出整改意见。加强专业化队伍建设，尝试吸收一些优秀人民调解员、大学生村官担任人民陪审员，定期在法庭参与审案、调解，密切人民调解工作与调解指导法官的联系。法院可以会同司法行政部门有计划分步开展人民调解队伍的专题业务培训，严格实行考试、年审和持证上岗制度。指导规范民调制度，健全学习、例会、纠纷处理、回访与档案管理等制度，实现规范化建设。